Zamówienia publiczne w oświacie to dość złożony temat. Struktura systemu oświaty powoduje bowiem, że mamy do czynienia z wieloma podmiotami, które są zamawiającymi zgodnie z ustawą Pzp ale w zależności od tego, który z nich stanie się zamawiającym dla konkretnego zamówienia, to może ono być udzielane w różnych trybach, procedurach a niekiedy nawet i bez stosowania ustawy.
Czy szkoła jest zamawiającym?
Szkoła posiada status zamawiającego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy – Prawo zamówień publicznych. Zgodnie z ww. przepisem ustawę – Prawo zamówień publicznych stosuje się do zamawiających publicznych, którymi są jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 754 z późn. zm.) przedszkola, szkoły i placówki zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Jednocześnie zgodnie z art. 9 pkt 3 ustawy o finansach publicznych jednostki budżetowe tworzą sektor finansów publicznych. Tym samym szkoła podstawowa staje się zamawiającym w rozumieniu art. 7 pkt 31 ustawy – Prawo zamówień publicznych. Zgodnie z terminologią ustawową szkoła jest zamawiającym publicznym.
I na tym w zasadzie można by zakończyć artykuł o udzielaniu zamówień publicznych w sektorze oświaty. Skoro szkoła jest zamawiającym to jednocześnie dyrektor szkoły pełni funkcję kierownika zamawiającego w rozumieniu art. 7 pkt 7 ustawy Pzp i jest w pełni odpowiedzialny za udzielanie zamówień na rzecz zarządzanej przez siebie placówki.
Być może nie byłoby to nawet takie złe rozwiązanie. Szkoły z reguły nie dysponują dużymi budżetami a więc i skala zamówień, których wartość przekraczać będzie próg stosowania ustawy Pzp (130 000 zł) nie będzie duża. Pamiętać jednak w szczególności trzeba o tym, że zamówieniem publicznym, które w 90% przypadków wymaga przeprowadzenia procedury przetargowej jest zamówienie na prowadzenie stołówki szkolnej przez podmiot zewnętrzny! Niedopuszczalne prawnie jest posługiwanie się tutaj „najemcami” pomieszczeń kuchennych, którzy prowadzą żywienie dzieci. To prosta droga do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Jest to jednak temat na zupełnie inny artykuł.
Rzeczywistość jest jednak nieco bardziej skomplikowana. Samodzielne prowadzenie postępowań i udzielanie zamówień przez tak małą jednostkę jest z reguły mało efektywne. Nie posiada ona bowiem wyspecjalizowanych w procedurze zamówieniowej kadr a i pozycja przetargowa małego zamawiającego jest zwykle słaba. Dlatego też coraz więcej jednostek samorządu terytorialnego decyduje się na powołanie centrów usług wspólnych.
Oświatowe centra usług wspólnych
Powołanie centrum usług wspólnych jest rozwiązaniem racjonalnym. W takiej jednostce, która będzie m.in. zastępowała poszczególne jednostki oświatowe w udzielaniu zamówień publicznych albo udzielała zamówień zagregowanych można nie tylko uzyskać efekt skali ale także zatrudnić osoby, które będą posiadały wysokie kompetencje do przygotowywani i prowadzenia postępowań o udzielenie zamówienia. Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że udzielanie zamówień przez centra usług wspólnych jest zdecydowanie bardziej efektywne i generuje mniej błędów niż ich prowadzenie i udzielanie przesz poszczególne szkoły i przedszkola.Tym co jest szczególnie interesujące przy udzielaniu zamówień na potrzeby oświaty przez centra usług wspólnych jest szeroka gama procedur zamówieniowych, które mogą być zastosowane. Ich stosowanie może znacznie uelastycznić realizację zamówień, ich udzielanie a co najważniejsze – zlikwidować ryzyko przerw realizacji zamówień
Procedury udzielania zamówień zagregowanych
Przy zamówieniach większej wartości, a takie właśnie udzielają centra usług wspólnych, efektywne będzie stosowanie innych niż klasyczne, przetargowe, sposobów udzielania zamówień. Warto stosować takie metody jak zawieranie umów ramowych czy ustanawianie dynamicznego systemu zakupów. Warto odważyć się i zrezygnować z tradycyjnych trybów udzielania zamówień. Nadal istnieje świat poza trybem podstawowym i przetargiem nieograniczonym. I może to nawet być świat bardziej interesujący.
Umowa ramowa
W ślad za wyrokiem KIO w sprawie sygn. KIO 1354/18, należy powtórzyć, iż „umowa ramowa jest umową zawieraną pomiędzy Zamawiającym a jednym wykonawcą lub większą liczbą wykonawców, której celem jest ustalenie warunków dotyczących zamówień publicznych jakie mogą zostać udzielone w danym okresie. Zatem umowa ramowa nie ma charakteru zobowiązującego, a jej istotą i celem jest ustalenie przyszłych warunków zamówienia publicznego, w szczególności dotyczących ceny oraz przewidywanych ilości. Jak wynika z przepisów – instytucję umowy ramowej Zamawiający może również zastosować do robót budowlanych.”
Umowa ramowa nie jest zamówieniem publicznym. Umowa ramowa jest metodą za pomocą której zamawiający może dopiero zacząć udzielać konkretnych zamówień publicznych, wykonawcom – stronom umowy ramowej. Wykonawcy konkretnych zamówień (tzw. zamówień wykonawczych) będą wyłaniani już po zawarciu umowy ramowej na podstawie reguł i procedur ustalonych w tej umowie. Sama ustawa – prawo zamówień publicznych, ma tutaj ograniczone zastosowanie. Wykonawców – strony takiej umowy ramowej wybiera się natomiast stosując odpowiednio przepisy pzp dotyczące trybu przetargu nieograniczonego, ograniczonego, negocjacji z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnego lub partnerstwa innowacyjnego – jeżeli wartość umowy ramowej jest równa lub przekracza próg unijny. Jeżeli zaś jest ona niższe od tego progu mamy do dyspozycji tryb podstawowy lub partnerstwa innowacyjnego.
Co daje zawarcie umowy ramowej? Daje czas. Udzielanie zamówień wykonawczych trwa zdecydowanie krócej niż udzielanie kolejnych zamówień w trybach ustawowych.
Dynamiczny system zakupów
Dynamiczny system zakupów to rozumieć ograniczony w czasie elektroniczny proces udzielania zamówień, których przedmiotem są ogólnie dostępne usługi, dostawy lub roboty budowlane. Tak definiuje go w art. 7 pkt 5 ustawa pzp. Co ważne jest to sposób udzielania zamówień dostępny wyłącznie dla zamówień, których wartość jest równa lub przekracza próg unijny. W przypadku zamówień w sektorze oświaty jest to więc sposób udzielania zamówień wręcz „napisany” pod centra usług wspólnych. Na jego przykładzie doskonale widać korzyść efektu skali.
Dynamiczny system zakupów także pozwala skrócić znacznie czas potrzebny na udzielanie konkretnych zamówień. Samo ustanowienie systemu zamówieniem publicznym nie jest. Można je porównać do stworzenia grupy wykonawców uprawnionych do składania ofert na zamówienia objęte systemem. Jedną z istotniejszych różnic pomiędzy umową ramową a dynamicznym systemem zakupów jest to, że ten ostatni pozostaje otwarty przez cały czas swego obowiązywania. Oznacza to, że każdy wykonawca może się do niego „dopisać” po spełnieniu warunków określonych w ogłoszeniu.
Tym m.in. co powinno wzbudzić zainteresowanie zamawiających jest to, że minimalny termin na składanie ofert w ramach systemu wynosu jedynie 10 dni od dnia przekazania zaproszenia do ich złożenia. Dzięki temu proces udzielenia zamówienia może znacznie przyspieszyć.
W przypadku zamówień zagregowanych udzielanych przez centra usług wspólnych łatwiej także o racjonalne korzystanie z prawa opcji oraz wznowień zamówienia.
Prawo opcji
Prawo opcji jest uregulowane w art. 441 pzp. Prawo opcji to uprawnienie zamawiającego do zmiany zakresu zamówienia. Kluczowe jest tutaj słowo „uprawnienie” ponieważ z niego wynika zarówno brak roszczenia o realizację opcji ze strony wykonawcy jak i brak konieczności zabezpieczania środków na zamówienie opcjonalne w momencie wszczynania postępowania o udzielenie zamówienia (czy w momencie zawierania umowy).
Umowa musi więc regulować precyzyjnie:
· rodzaj i maksymalną wartość opcji;
· okoliczności skorzystania z opcji;
– przy czym zakazane jest modyfikowanie ogólnego charakteru umowy.
Ustawa o tym wprost nie mówi, bo odwołuje się wyłącznie do umowy, ale zamówienie objęte prawem opcji musi być szczegółowo opisane w opisie przedmiotu zamówienia na zamówienie podstawowe (zwane też gwarantowanym).
Mówiąc bardzo ogólnie jest to możliwość do powtórzenia jeszcze raz (albo więcej razy) takiego samego zamówienia jak objęte zamówieniem podstawowym. Przykładowo więc jeżeli mamy umowę na dostawę odczynników na okres 12 miesięcy to wznowieniem będzie jej powtórzenie na okres następnych 12 miesięcy.
Wznowienie zamówienia
Wznowienie zamówienia. To najmniej uregulowane w pzp rozwiązanie. Można wręcz powiedzieć, że pzp nie zawiera istotnej żadnej regulacji odnośnie wznowień poza art. 31 ust.2 nakazującym uwzględnienie jego wartości w wartości zamówienia.
„Wznowienie” to odnowienie kontraktu. Niemniej jednak co do sposobu tego odnowienia i jego zakresu zdania są podzielone. Nie są to jednak różnice na tyle istotne żeby uniemożliwiało to działanie.
O prawie opcji i wznowieniach zamówienia możne więcej przeczytać we wcześniejszym artkule poświęconym niemal wyłącznie tym dwóm zagadnieniom. Tekst dostępny jest tutaj
Zamówienia publiczne w oświacie
Zamówienia publiczne w oświacie to sztuka efektywnego i racjonalnego organizowania ich udzielania w ramach jednostki samorządu terytorialnego. O ile część zamówień, z reguły tych o najmniejszej wartości, może zostać pozostawiona w szkołach o tyle już te o większej wartości winny być udzielane albo przez centra usług wspólnych albo przez samą jednostkę samorządu terytorialnego. Tak jest efektywniej i zmniejsza się także ryzyko błędów. Na koniec, powinno po prostu być taniej.
Zalecenia przeniesienia odpowiedzialności za procedowanie zamówień publicznych z jednostki oświatowej na wyższy szczebel nie oznacza jednak, że dyrektor szkoły lub przedszkola nie powinien mieć świadomości co do zasad prawa zamówień publicznych oraz własnej odpowiedzialności jako kierownika zamawiającego. Tym bardziej, że centrum usług wspólnych albo jednostka samorządu terytorialnego może działać nie tylko udzielając zamówień „za szkołę” ale także jako jej pełnomocnik. A w tym ostatnim przypadku gros odpowiedzialności pozostaje nadal po stronie dyrektora szkoły.
Placówka oświatowa powinna jednak posiadać zorganizowany sposób udzielania zamówień, których wartość nie przekracza 130 000 zł. Co istotne nie musi to być rozbudowana procedura. Wręcz nie powinna. Musi to jednak być przejrzysty opis procesu pozwalającego na uporządkowanie wydatkowania środków publicznych, uchronienie szkoły przed dowolnością w zaciąganiu zobowiązań a przede wszystkim na pozostawienie procesu wydatkowania środków pod kontrolą dyrektora szkoły.
Szkoła – CUW – Jednostka samorządu terytorialnego
Doświadczenie pokazuje, że większości problemów związanych z zapewnieniem bieżącego niezakłóconego funkcjonowania szkół można zapobiec jeżeli zarządzenie zamówieniami przeniesie się poziom wyżej – do jst albo CUW. Tylko na poziomie jednostki samorządu terytorialnego albo centrum usług wspólnych można bowiem pokusić się o wdrożenie efektywnych zasad zarządzania zamówieniami. W konsekwencji może się okazać, że przykładowy zakup materiałów biurowych czy higienicznych na rzecz kilku szkół, realizowany za pomocą dynamicznego systemu zakupów będzie efektywniejszy kosztowo niż dokonywany za pomocą trybu podstawowego na rzecz jednej placówki. Co nie bez znaczenia – tylko podążając tą ścieżką proceduralną można uniknąć pułapki waloryzacji umów.
