Zamówienia na usługi społeczne to stosunkowo nowa grupa zamówień publicznych. W ustawie – Prawo zamówień publicznych pojawiły się wraz z nowelizacją z lipca 2016 r. Do zamówień na usługi społeczne należą zasadniczo te, które wcześniej nazywano zamówieniami niepriorytetowymi, a więc m.in. usługi szkoleniowe, hotelarskie czy restauracyjne.
Sąd Okręgowy w Olsztynie dopisał wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sygn. IX Ca 807/17, zakończenie do mojego wpisu z 5 stycznia 2017 r. Sąd w pełni podzielił główne wnioski sformułowane przeze mnie jeszcze w styczniu 2017 r. i uznał dopuszczalność odwołań od decyzji zamawiającego w postępowaniach o wartości poniżej 750 000 euro. W jakich okolicznościach się to stało w uzupełnieniu niniejszego wpisu (poniżej).
Zamówienia na usługi społeczne i sposób ich udzielania [wpis z 5 stycznia 2017 r.]
Sposób udzielania zamówień na usługi społeczne zależny jest od ich wartości. Jeżeli mamy do czynienia z zamówieniem, którego wartość nie przekracza kwoty 750 000 euro, to wówczas zamawiający obowiązany jest jedynie do zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu na własnej stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Ponadto ma obowiązek prowadzić postępowanie w sposób przejrzysty, obiektywny i niedyskryminujący.
Jeżeli natomiast wartość zamówienia na usługi społeczne przekracza kwotę 750 000 euro, to wówczas ogłoszenie publikowane jest w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, tak jak każde inne ogłoszenia o zamówieniu. Szczegółowe regulacje dotyczące procedury udzielania takiego zamówienia ujęte zostały w art. 138g i nast. ustawy – Prawo zamówień publicznych.
Można zatem powiedzieć, że mamy do czynienia z dwiema grupami zamówień – ogłaszanymi w BIP oraz ogłaszanymi w Dzienniku Urzędowym.
Zamówienia na usługi społeczna a możliwość wniesienia odwołania do KIO
Podział zamówień na usługi społeczne na dwie grupy ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia możliwości wniesienia odwołania do KIO. Nie ulega żadnej wątpliwości, iż uprawnienie takie przysługuje wykonawcom w postępowaniach o wartości przekraczającej 750 000 euro. Wynika to bowiem wprost z art. 138l ustawy – Prawo zamówień publicznych. Nie ulega wątpliwości, iż dla skuteczności odwołania, obok innych przesłanek, konieczne jest istnienie podstawy prawnej umożliwiającej korzystanie z tego środka.
Problem jednak widać jeżeli zamawiający ogłasza zamówienia na usługi społeczne poniżej tej wartości. Ów problem z kolei wynika z pewnych niejasności przepisów.
Zgodnie z art. 138o ustawy – Prawo zamówień publicznych, jeżeli wartość zamówienia na usługi społeczne jest mniejsza niż 750 000 euro, zamawiający udziela takiego zamówienia stosując przepisy ust. 2-4 tego artykułu. Zgodnie z nimi:
-
Zamawiający udziela zamówienia w sposób przejrzysty, obiektywny i niedyskryminujący
-
Zamawiający umieszcza na stronie podmiotowej BIP, ogłoszenie o zamówieniu, które zawiera informacje niezbędne z uwagi na okoliczności udzielenia zamówienia, w szczególności:
- termin składania ofert uwzględniający czas niezbędny na ich przygotowanie
- opis przedmiotu zamówienia oraz określenie wielkości lub zakresu zamówienia
- kryteria oceny ofert
-
Niezwłocznie po udzieleniu zamówienia zamieszcza w BIP informację o jego udzieleniu albo w razie nieudzielenia zamówienia informację, iż nie zostało ono udzielone.
Jeżeli zatem (jak większość zamawiających i jak się wydaje komentatorów) przyjmiemy, że przytoczony art. 138o ustawy, kompleksowo reguluje udzielanie zamówień na usługi społeczne o takiej wartości, to nie ma tutaj mowy o możliwości wniesienia odwołania…
Byłoby to jednak rozwiązanie niesłychanie niekorzystne nie tylko dla samych wykonawców, ale w ogóle dla praktyki zamówień publicznych.
Szansa na wniesienia odwołania w małych zamówieniach na usługi społeczne
Można się jej doszukiwać w sposobie redakcji całego Rozdziału 6 ustawy. Został on bowiem sformułowany dość niejasno.
Broniąc bowiem tezy, iż Rozdział 6 opisuje jedynie kwestie związane z procedurą udzielania zamówień, a w szczególności zwracając uwagę na to, iż przytaczany art. 138o ustawy, mówi jedynie o ogólnych zasadach prowadzenia postępowania przy „małych” zamówieniach, to możemy dojść do wniosku, że:
- uregulowania dotyczące zamówień na usługi społeczne (niezależnie od wartości) nie ingerują w zakres uprawnień wykonawców związanych z wnoszeniem odwołań do KIO
- przepis art. 138l ustawy (z którego wynika, iż stosuje się przepisy o odwołaniach), ma zastosowanie także do „małego” zamówienia na usługi społeczne (nie ma tam wszak żadnego ograniczenia jego stosowanie wyłącznie do zamówień przekraczających 750 000 euro).
a tym samym, odwołanie od decyzji zamawiającego dotyczących „małego” zamówienia na usługi społeczne wnosi się na ogólnych zasadach wynikających z art. 180 ust. 2 ustawy. Czyli obowiązywałyby takie same zasady jak w każdym innym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego o tzw. krajowej wartości (ogłaszanych w BZP).
Odwołanie do KIO w postępowaniach krajowych
Przypomnijmy, iż zgodnie z art. 180 ust. 2 ustawy – Prawo zamówień publicznych, w postępowaniach ogłaszanych w Biuletynie Zamówień Publicznych, odwołanie do KIO przysługuje wyłącznie wobec czynności:
- wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o cenę
- określenia warunków udziału w postępowaniu
- wykluczenia oferty odwołującego z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego
- odrzucenia oferty odwołującego
- opisu przedmiotu zamówienia
- wyboru oferty najkorzystniejszej
W przypadku zamówienia na usługi społeczne w grę wchodziłyby zatem jedynie sytuacje opisane w pkt 2-6.
Jeżeli jednak założymy wariant pesymistyczny, iż odwołanie do KIO faktycznie nie przysługuje, to wykonawcy pozostaje jedynie mało efektywna Informacja o czynności niezgodnej z prawem.
Na rozstrzygnięcie dylematu – czy odwołanie do KIO w postępowaniach o wartości mniejszej niż 750 000 euro przyjdzie nam jeszcze poczekać. Dzisiaj UZP dość jednoznacznie opowiada się przeciwko możliwości wnoszenia odwołań w tego rodzaju postępowaniach. Tym samym olbrzymia część rynku zamówień publicznych pozostaje poza kontrolą odwoławczą.
Wykonawca ma prawo wnieść odwołanie w postępowaniach o wartości mniejszej niż 750 000 euro – AKTUALIZACJA – PAŹDZIERNIK 2017 R.
Sąd Okręgowy w Olsztynie rozpoznawał skargę Prezesa UZP wniesioną na wyrok KIO, w którym Izba uznała dopuszczalność wnoszenia odwołań od decyzji zamawiającego w postępowaniach, których przedmiotem są zamówienia na usługi społeczne, a których wartość nie przekracza 750 000 euro.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 189 ust. 2 pkt 1 p.z.p. w zw. z art. 138o i art. 138g ust.1 pkt 1 ustawy p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w postępowaniach na usługi społeczne, w których wartość zamówienia jest niższa niż 750.000 euro, tj. w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 138o ustawy p.z.p., przysługuje możliwość wniesienia odwołania, w szczególności odwołania wobec czynności zamawiającego polegającej na unieważnieniu postępowania, co skutkowało rozpoznaniem przez Krajową Izbę Odwoławczą odwołania wniesionego przez wykonawcę (…) sp. z o.o. z siedzibą w Ł., podczas, gdy odwołanie to winno zostać przez Izbę odrzucone, a to z tego względu, że przepis art. 138o ustawy p.z.p., na podstawie którego zamawiający prowadził przedmiotowe postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego nie przewiduje możliwości wniesienia odwołania, a w postępowaniach prowadzonych w oparciu o art. 138o ustawy p.z.p., przepisów rozdziału VI dotyczącego środków odwoławczych nie stosuje się.
Prezes UZP (Skarżący) opowiedział się więc jednoznacznie przeciwko możliwości wnoszenia odwołań do KIO w postępowaniach o udzielenie zamówień na usługi społeczne o niskiej wartości. Problem dopuszczalności wnoszenia odwołań w takich postępowaniach był kontrowersyjny. Część prawników opowiadała się za dopuszczalnością takich odwołań, a część twierdziła że skoro ustawodawca nie dopuścił tego wyraźnie, to nie jest to możliwe.
Sąd Okręgowy stwierdził,
że sama treść przepisu art. 138o ustawy P.z.p., nie stanowi przeszkody dla wniesienia odwołania przez wykonawcę.
Zdaniem SO rozróżnienie na zamówienia na usługi społeczne powyżej i poniżej 750 000 euro ma znaczenie jedynie proceduralne.
w przypadku zamówień na usługi społeczne, mamy do czynienia z dwiema grupami zamówień, tj. o wartości równej lub wyższej niż 750.000 bądź 1.000.000 euro, a także zamówień, których wartość jest szacowana poniżej wartości wymienionych progów.
Jednakże w ocenie Sądu Okręgowego, przedstawiony dualizm nie ingeruje w żaden sposób w zakres uprawień wykonawców związanych z wnoszeniem odwołań do Krajowej Izby Odwoławczej.
W zamówieniach na usługi społeczne poniżej progu 750 000 euro wnoszenie odwołań do KIO jest dopuszczalne
Zgodnie ze stanowiskiem SO w Olsztynie w postępowaniach tego rodzaju wnoszenie środków ochrony prawnej jest dopuszczalne a ograniczenia w tym zakresie wynikają jedynie z art. 180 ust. 2 ustawy – Prawo zamówień publicznych. Tym samym zakres zaskarżenia czynności zamawiającego nie różni się niczym od postępowań o podobnej wartości prowadzonych np. w trybie przetargu nieograniczonego.
Należy mieć także na uwadze, że żaden z przepisów działu VI ustawy P.z.p. (ani sam przepis art. 138o), nie wyłącza stosowania przepisów o ochronie prawnej w odniesieniu do jakiegokolwiek postępowania uregulowanego w ustawie. Jak zostało wyżej zasygnalizowane, wyjątki w tym przedmiocie przewiduje natomiast art. 180 ust. 2 ustawy P.z.p. – jednakże przepis ten ogranicza prawo do korzystania z środków ochrony prawnej tylko ze względu na wartość zamówienia – a nie charakter postępowania.
Wyrok SO w Olsztynie należy w moim odczuciu ocenić bardzo pozytywnie. Sprzeciwia się on bowiem wyraźnie problematycznej sytuacji całkowitego wyłączenia spod kontroli odwoławczej prawidłowości udzielania zamówień o bardzo dużej w istocie wartości, bo aż do kwoty 750 000 euro. Przyjęcie proponowanej przez Prezesa UZP wykładni, wyłączającej możliwość wnoszenia odwołań do KIO w takich postępowaniach pozostawiałoby przytłaczającą większość tego rodzaju zamówień poza jakąkolwiek kontrolą.
