Ukraina jest obecnie siódmym największym rynkiem zbytu dla polskich eksporterów. Polskie firmy sprzedają tam więcej niż do USA czy Hiszpanii. Uczestnictwo w ukraińskich zamówieniach publicznych niesie za sobą strategiczne możliwości dla polskich firm, zwłaszcza w obszarach takich jak budownictwo infrastrukturalne, energetyka, logistyka i wiele innych. Aby nie wpaść w pułapkę ukraińskiego ustawodawstwa oraz zwiększyć szanse wykonawców na zawarcie umów przetargowych z ukraińskimi zamawiającymi, warto zapoznać się ze szczegółami prawa zamówień publicznych na Ukrainie, zrozumieć specyfikę jego stosowania oraz poznać „ukryte rafy”, które mogą stanowić problem dla wykonawców.
Postaramy się zatem przybliżyć podstawowe zasady ukraińskiego rynku zamówień publicznych i odpowiedzieć na pytania:
- jakie są podstawowe akty prawne regulujące udzielanie zamówień publicznych na Ukrainie i co zmieniła wojna;
- od czego należy zacząć rejestrację wykonawcy na autoryzowanej platformie elektronicznej;
- jak korzystać z elektronicznego systemu Prozorro w celu wyszukiwania przetargów.
Podstawy prawne ukraińskich zamówień publicznych
Zamówienia publiczne na Ukrainie są udzielane pomimo trwającej wojny. Wojna ma oczywiście wpływ na tryby i zasady dokonywania zakupów publicznych, ale – co może być zaskakujące – wpływ ten nie jest odczuwalny we wszystkich obszarach. Ukraiński system zamówień publicznych jest powoli dostosowywany do wymogów Unii Europejskiej. Warto więc zapoznać się z jego ramami, jeżeli myśli się o udziale w ukraińskim rynku zamówień publicznych teraz albo po zakończeniu działań wojennych.
Wśród najważniejszych aktów prawnych tworzących ukraiński system zamówień publicznych warto wymienić:
- Ustawa Ukrainy nr 922-VIII z dnia 25 grudnia 2015 r. o zamówieniach publicznych (Ustawa nr 922);
- Uchwała Gabinetu Ministrów Ukrainy z dnia 12 października 2022 r. nr 1178 w sprawie zatwierdzenia odrębności przy udzielaniu zamówień publicznych na towary, roboty budowlane i usługi dla zamawiających określonych w ustawie Ukrainy o zamówieniach publicznych w czasie trwania stanu wojennego w Ukrainie oraz w ciągu 90 dni od dnia jego zakończenia lub odwołania (Uchwała nr 1178);
- Uchwałą Gabinetu Ministrów Ukrainy z dnia 11 listopada 2022 r. nr 1275 „Niektóre zagadnienia dotyczące zamówień obronnych w okresie stanu wojennego” (Uchwała nr 1275);
- Uchwała Gabinetu Ministrów Ukrainy z dnia 14 września 2020 r. nr 822 w sprawie porządku tworzenia i korzystania z katalogu elektronicznego (Uchwała nr 822).
Zamówienia w czasie wojny
Do momentu wprowadzenia stanu wojennego uczestnicy ukraińskiego rynku zamówień publicznych kierowali się wyłącznie Ustawą nr 922. Po upływie pół roku od wybuchu wojny na Ukrainie zostały przyjęte Uchwały nr 1178 i nr 1275, które określają zasady udzielania zamówień publicznych na czas stanu wojennego.
Odpowiedź jest następująca: obecnie należy równolegle korzystać z trzech aktów prawnych: Ustawa nr 922, Uchwała nr 1178 i Uchwała nr 1275. Każdy z nich reguluje inne spektrum zagadnień:
- przepisy Ustawy nr 922 regulują podstawowe zasady udzielania zamówień publicznych: ustawiają kluczowe terminy i pojęcia w sferze zamówień, tryby udzielania zamówień, wymogi dotyczące planu postępowań, zasady publikacji informacji o zamówieniach publicznych oraz inne reguły;
- przepisy Uchwały nr 1178 ustalają progi wartościowe, tryby, reguły zmiany warunków zawartych umów wszystkich postepowań;
- przepisy Uchwały nr 1275 ustalają progi wartościowe, tryby i inni warunki realizacji zamówień publicznych na towary, usługi i roboty budowlane na cele obronne.
Ponieważ na Ukrainie obecnie trwa stan wojenny, wszystkie zamówienia publiczne są uważane za realizowane w czasie stanu wojennego, ale są zamówienia zwykłe (np. papier, sprzęt komputerowy, usługi komunalne, usługi bieżącego remontu budynku administracji) i zamówienia wojenne (drony, sprzęt wojskowy i inni towary, usługi i roboty budowlane). W zamówieniach wojennych zamawiającymi są jednostki sektora obronnego: jednostki wojskowe, Gwardia Narodowa Ukrainy, centrum obrony cybernetycznej, instytuty wojskowe.
Przykład:
1. Zamówienie zwykłe. Przedmiot zamówienia – produkty spożywcze, zamawiający – szkoła podstawowa. W celu realizacji zamówienia korzystamy z przepisów Ustawy nr 922 (dla prawidłowego oznaczenia terminów publikacji informacji, powiązanej z zamówieniem) i Uchwały nr 1178 (podczas wyboru trybu postępowania oraz określania terminów zawierania umów).
2. Zamówienie wojenne. Przedmiot zamówienia – celownik termowizyjny, zamawiający – jednostka wojskowa. W celu realizacji zamówienia korzystamy z przepisów Ustawy nr 922 (w celu prawidłowego definiowania pojęć z zakresu zamówień) oraz Uchwały nr 1275 (na etapie planowania, wyboru trybu postępowania oraz określania terminów zawierania umów).
Dostosowanie ukraińskiego pzp do wymagań Unii Europejskiej
Podobnie jak przed 2004 rokiem w Polsce ukraiński system zamówień publicznych dostosowywany jest powoli do wymogów Unii Europejskiej. Zgodność w tym zakresie, tak jak miało to miejsce i w Polsce, zostanie osiągnięta z chwilą pełnej implementacji dyrektyw zamówieniowych. Ukraińskie akty prawne, będąc w procesie dostosowywania do norm unijnych, uległy poważnej zmianie, a mianowicie: 27 maja 2026 roku uchwalona została nowa Ustawa Ukrainy nr 4888-IX o zamówieniach publicznych (Ustawa nr 4888) jako jedna z ustaw implementujących Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych. Przepisy Ustawy nr 4888 wpełnym zakresie wejdą w życie z dniem 24 marca 2027 roku.
W związku z tym kwestie, które zostaną omówione poniżej, będą opierać się na aktach prawnych obowiązujących obecnie, z jednoczesnym odniesieniem (porównaniem) do przepisów nowej Ustawy nr 4888. Tam, gdzie to możliwe będziemy także pokazywać podobieństwo do rozwiązań funkcjonujących w Polsce.
Tryby udzielania zamówień na Ukrainie
Według Ustawy nr 922 zamawiający mają obowiązek stosować:
- jeden z trybów zamówień publicznych: przetarg otwarty; przetarg ograniczony; dialog konkurencyjny lub przetarg z negocjacjami (jako wyjątek zgodnie z warunkami określonymi w art. 40 ust. 2 Ustawy nr 922)(art. 13 Ustawy nr 922); albo
- katalog elektroniczny dla dostaw towarów (ust. 3 art. 3 Ustawy nr 922);
- uproszczone zamówienia (art. 14 Ustawy nr 922).
Zgodnie ze zmianami do Uchwały nr 1178, które wejdą w życie 1 września 2026 roku, zamawiający będą zobowiązani do stosowania trybu przetargu z negocjacjami, w którym zamawiający zawiera umowę po przeprowadzeniu negocjacji dotyczących ceny i innych warunków z jednym lub większą liczbą wykonawców.
Dla łatwiejszego zrozumienia warto przedstawić tę strukturę w formie rysunku (rys. 1).
Zgodnie z nową Ustawą nr 4888, już od 24 marca 2027 r. progi wartościowe wyrażone będą w euro. Obowiązek stosowania jednego z konkurencyjnych trybów zamówień publicznych (np. przetargów otwartych) następuje w przypadku, gdy szacunkowa wartość zamówienia (bez VAT) jest równa lub przekracza:
- 10 tys. euro – dla towarów i usług,
- 40 tys. euro – dla robót budowlanych.
Główne etapy postępowania w trybie ukraińskiego „przetargu otwartego”
Ukraiński przetarg otwarty jest odpowiednikiem polskiego przetargu nieograniczonego, choć występują między nimi pewne różnice – niemniej jednak oba tryby pozwalają na wzięcie udziału w postępowaniu wszystkim zainteresowanym wykonawcom.
Postępowanie prowadzone w trybie przetargu otwartego na Ukrainie obejmuje następujące kroki:
- Publikacja planu postępowań zamówień publicznych;
- Publikacja ogłoszenia o postępowaniu zamówień publicznych oraz dokumentacji przetargowej (odpowiednikpolskiej specyfikacji warunków zamówienia (SWZ));
- Sporządzenie i podanie ofert przez wykonawców;
- Otwarcie i ocena ofert wykonawców;
- Wybór najkorzystniejszej oferty;
- Zawarcie umowy między wykonawcą a zamawiającym.
Warto zwrócić uwagę wykonawców na terminy składania ofert oraz różnice w tym zakresie między Uchwała nr 1178 a Ustawą nr 4888. Termin składania ofert w przypadku ukraińskich zamówień publicznych jest obliczany od dnia opublikowania ogłoszenia o przetargu nieograniczonym w SEZP i różni się w zależności od przedmiotu zamówienia:
Nieco inna niż w Polsce jest zasada dotycząca liczenia terminów. W przypadku gdy w tekście aktu prawnego nie zaznaczono, o jakie dni chodzi (kalendarzowe czy robocze), należy przez to rozumieć dni robocze. Ta zasada nie jest zapisana wprost w akcie prawnym, jednak wynika z przepisów artykułów 252–253 Kodeksu cywilnego Ukrainy oraz artykułów 120–127 Kodeksu postępowania cywilnego Ukrainy.
Odwołania od wyników przetargów
Należy wiedzieć, że podobnie jak w polskiej ustawie pzp tak samo ukraińska Ustawa nr 922 (art. 18), Uchwała nr 1178 (pkt. 55-67) oraz nowa Ustawa nr 4888 (art. 22) przewidują możliwość zaskarżenia czynności (lub bezczynności) zamawiającego w procedurze przetargu nieograniczonego. Organem odwoławczym na Ukrainie jest Komitet Antymonopolowy Ukrainy (AMKU).
Uchwała nr 1178 przewiduje, że wykonawcy mogą oskarżyć:
- treść DP;
- decyzji, działalność lub bezczynność na etapie oceny ofert;
- unieważnienie przetargów nieograniczonych (otwartych);
- zawarcie umów.
Zawarcie umowy o zamówieniach publicznych w toku postępowania odwoławczego jest niedopuszczalne (tzw. zawieszenie postępowania). Jest to więc zasada identyczna jak w polskiej ustawie Pzp.
Elektronizacja zamówień i platformy przetargowe: rejestracja wykonawcy i wyszukiwanie ogłoszeń o przetargach
System elektroniczny ukraińskich zamówień publicznych można podzielić na dwa segmenty:
- elektroniczny system zamówień publicznych Prozorro (https://prozorro.gov.ua) (Prozorro);
- autoryzowane platformy przetargowe (jest ich kilka).
Prozorro pełni rolę centralnej bazy danych o zamówieniach publicznych. Daje ona zainteresowanym podmiotom możliwość wyszukiwania informacji o rozpoczętych przetargach, zawartych umowach innych zamawiających oraz ofertach pozostałych wykonawców. Jest to więc system przypominający polski Biuletyn Zamówień Publicznych.
Na autoryzowanych platformach elektronicznych zamawiający ogłaszają przetargi, a wykonawcy biorą w nich udział (składają oferty, komunikują się z zamawiającymi oraz przesyłają inne dokumenty). Warto zauważyć, że takich platform jest kilka, m.in. SmartTender, Zakupivli.pro, e-tender i inne. Ich pełną listę można zobaczyć systemie Prozorro na stronie internetowej dowolnego zamówienia publicznego, które posiada fazę postępowania „składanie ofert” (o tym, jak to zrobić – powiemy dalej). Przewijając tę stronę w dół, przejdziemy do spisu wszystkich platform elektronicznych (rys. 2).
Źródło: https://prozorro.gov.ua/uk/tender/UA-2026-07-04-000428-a
Każda z autoryzowanych platform zakupowych jest zintegrowana z systemem Prozorro, a pomiędzy nimi odbywa się bieżąca wymiana danych. Przykładowo, informacje o zamówieniach ogłoszonych przez Zakupivli.pro można niemal w tym samym momencie zobaczyć na Prozorro. Każda kolejna operacja związana z konkretnym przetargiem jest natychmiastowo udostępniana w systemie centralnym.
Aby wziąć udział w przetargu, wykonawca musi zarejestrować się na jednej z autoryzowanych platform. Na każdej z nich dostępna jest instrukcja, która szczegółowo opisuje proces rejestracji konta wykonawcy. Spójrzmy dla przykładu na stronę internetową Zakupivli.pro (rys. 3).
Źródło: https://zakupivli.pro/
W prawym górnym rogu tej strony znajduje się przycisk „Зареєструватися” (Zarejestruj się), po kliknięciu, którego można rozpocząć proces rejestracji. Przed jej rozpoczęciem warto jednak przeczytać instrukcję, którą można znaleźć w sekcji „Навчання” (Edukacja) -> „Постачальникам” (Dla dostawców/wykonawców).
Wyszukiwanie ogłoszeń o ukraińskich przetargach
Wszystkie zainteresowane osoby mogą wyszukiwać ogłoszenia o przetargach za pośrednictwem systemu Prozorro, którego treść dostępna jest w języku ukraińskim oraz angielskim. Poniżej opiszemy główne sekcje platformy Prozorro i pokażemy na przykładach, jak korzystać z jej interfejsu w języku ukraińskim, podając tłumaczenie niektórych napisów na język polski (rys. 4).
Źródło: https://prozorro.gov.ua/uk
Strona internetowa Prozorro zawiera główne zakładki, z których jedna („Zamówienia”) służy do wyszukiwania przetargów. W polu wyszukiwania należy wpisać słowa kluczowe z nazwy zamówienia lub jego unikalny numer. Ukraiński identyfikator zamówienia publicznego jest automatycznie nadawany każdemu przetargowi przez system elektroniczny. Kod ten składa się z 22 znaków i zawiera 5 bloków informacji:
- Prefiks: UA (przynależność państwowa do systemu elektronicznego);
- Rok: rok ogłoszenia zamówienia (np. 2026);
- Miesiąc: numer miesiąca (np. 06);
- Dzień: dzień miesiąca (np. 30);
- Numer kolejny: unikalny numer przetargu z systemu oraz litera identyfikacyjna postępowania (np. 011578-a);
W całości przykładowy numer zamówienia wygląda następująco: UA-2026-06-30-011578-a.
Zamówienia można również wyszukiwać według kodu CPV (Wspólnego Słownika Zamówień), trybu postępowania oraz innych parametrów.
Koszt startu w przetargu
Udział wykonawców w ukraińskich postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego jest płatny, a jego koszt regulują przepisy Uchwały Gabinetu Ministrów Ukrainy z dnia 24 lutego 2016 r. nr 166. Za złożenie oferty wykonawca musi wnieść opłatę na konto operatora autoryzowanej platformy w wysokości 0,3% początkowej wartości zamówienia, przy czym kwota ta nie może przekraczać trzykrotności minimum egzystencjalnego dla osoby zdolnej do pracy na dzień 1 stycznia danego roku. Co ważne, w przypadku przegranej w przetargu, 0,2% (+ VAT) ceny oferty jest zwracane wykonawcy. Oznacza to, że ostateczny koszt udziału w takim postępowaniu wyniesie zaledwie 0,1% (+ VAT).
Warto zauważyć, że wraz z wejściem w życie przepisów nowej Ustawy nr 4888 ustawodawca nie planuje zniesienia obligatoryjnego charakteru wymogów dotyczących opłat, jakie wykonawcy muszą wnieść za złożenie oferty. Płatności te obejmują opłaty za usługi elektronicznych platform przetargowych. Środki te są przeznaczane na pokrycie kosztów obsługi serwerów, rozwój systemu oraz ochronę przed oszustwami.
Dzisiaj już mało kto pamięta, ale w Polsce przed 2004 rokiem zamawiający prowadzili sprzedaż Specyfikacji Istotny Warunków Zamówienia. Wykonawca, który chciał wziąć udział w przetargu i zapoznać się z SIWZ musiał ją nabyć. Takie rozwiązania zawierała ustawa o zamówieniach publicznych z 1994 roku.
Dokumentacja przetargowa, czyli ukraińskie SWZ i dokumenty zamówienia
Stosowanie ukraińskiego przetargu otwartego przewiduje publikację przez zamawiającego dokumentacji przetargowej (DP), której obligatoryjne wymogi formalne zostały określone w art. 22 Ustawy nr 922 oraz w punkcie 28 Uchwały nr 1178. W Ustawie nr 4888 wymogi dotyczące stosowania DP, reguluje art. 24. DP zawiera opis okoliczności mających kluczowe znaczenie dla wykonania zamówienia publicznego.
Treść DP jest bardzo podobna do polskiej SWZ i obejmuje: postanowienia ogólne, procedurę wprowadzania zmian i udzielania wyjaśnień do DP, instrukcję przygotowania i złożenia ofert, a także zasady otwarcia i oceny ofert przetargowych.
Jakie kroki musi podjąć wykonawca, aby zapoznać się z treścią dokumentacji przetargowej?
Po znalezieniu interesującego przetargu na portalu Prozorro (należy otworzyć stronę danego postępowania). W jej górnej części zobaczymy podstawowe informacje o zamówieniu: szacunkową wartość, nazwę podmiotu zamawiającego, tryb udzielania zamówienia oraz przycisk „Złóż ofertę”, z którego wykonawca skorzysta po poprawnym sporządzeniu swojej oferty. Następnie należy przewinąć stronę w dół, aż ukaże się sekcja „Dokumenty” (rys. 5).
Źródło: https://prozorro.gov.ua/uk/tender/UA-2026-07-07-002732-a
Aby pobrać plik dokumentacji przetargowej (DP), wystarczy kliknąć bezpośrednio na jego nazwę podświetloną na niebiesko. Warto zadbać o profesjonalnym tłumaczeniu treści DP.
Jak podpisać ofertę?
W Polsce problemem niekiedy jest posiadanie odpowiedniego podpisu elektronicznego przez osoby i podmioty z poza Unii Europejskiej. W ukraińskim systemie zgodnie z przepisami Ustawy Ukrainy nr 2155-VIII z dnia 5 października 2017 r. „O elektronicznych usługach zaufania” (Ustawa nr 2155) wykonawcy zobowiązani są do składania ofert w formie elektronicznej, opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Ustawa nr 2155 (art. 37) określa, że Ukraina bierze udział w międzynarodowej współpracy w sferze elektronicznych usług zaufania i identyfikacji elektronicznej. Niemniej jednak obecnie Ukraina nie zawarła żadnej umowy międzynarodowej w tym zakresie. Dlatego wobec wykonawców będących nierezydentami Ukrainy nie należy stosować wymogu opatrywania dokumentów podpisem elektronicznym wygenerowanym w ukraińskim systemie teleinformatycznym. Oznacza to, że polscy przedsiębiorcy mogą składać oferty w ukraińskich postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego bez konieczności posiadania podpisu elektronicznego.
Ponadto – jak pokazuje praktyka ukształtowana w sferze zamówień publicznych – istnieją wymogi niewyrażone wprost w przepisach prawa, o których wykonawcy powinni wiedzieć, aby złożyć ofertę wolną od wad i uniknąć negatywnych konsekwencji, takich jak odrzucenie oferty przez zamawiającego czy jej zaskarżenie przez innych wykonawców. Wymogi te sprowadzają się do tego, że:
- na autoryzowanej platformie elektronicznej, za pośrednictwem której wykonawca składa ofertę, powinien być on zarejestrowany jako nierezydent Ukrainy,
- sprawdzić DP pod kątem obecności postanowień umożliwiających oraz nakładających wymóg składania ofert przez nierezydentów, a jeśli dokumentacja ta nie zawiera takich wymogów, to zwrócić się do zamawiającego z wnioskiem o wyjaśnienie i możliwej zmiany treści DP (Przykładową treść zmian przedstawiono poniżej*). Wykonawca powinien pamiętać o wyznaczonym przez ustawodawcę terminie na złożenie takiego wniosku – 3 dni przed upływem terminu składania ofert. Zgodnie z polskiej Ustawą Pzp (art. 135) ten termin wynosi 6 dni.
- wraz z ofertą złożyć pismo wyjaśniające brak możliwości opatrzenia jej podpisem elektronicznym z przyczyn technicznych oraz z powodu braku odpowiednich regulacji prawnych.
Podsumowanie
Transgraniczne składanie ofert w zamówieniach publicznych nie jest częste nawet pomiędzy krajami będącymi członkami Unii Europejskiej. System ukraiński może więc jawić się jako jeszcze bardziej niedostępny niż niemiecki, czeski czy holenderski. Wydaje się jednak, że nie stać nas na to, aby bez walki odpuścić rynek zamówień publicznych najbliższego sąsiada, który już teraz mimo trwającej wojny, jest jednym z największych rynków zbytu dla polskich przedsiębiorstw.
Kierując się tą ideą postaramy się w kolejnych tekstach przybliżyć zasady ukraińskiego systemu zamówień.
